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四川外国语大学德国研究中心

第 27 期  2018 年 2 月 28 日_________________________________________

本期主要内容

区朝鲜半岛局势趋缓？——关于近期首尔和平壤相互靠拢趋势的讨论

朝鲜半岛局势趋缓？

——关于近期首尔和平壤相互靠拢趋势的讨论

最近朝鲜和韩国之间相互靠拢的尝试是缓和朝鲜半岛局势的一个重要步骤。在之前数月中，平壤与国际社会在有关朝鲜核试验及火箭制造计划上的对立局面不断恶化。现在，韩朝之间开始了自2015年以来的首次对话进程。这是朝鲜和韩国短期和中期局部利益趋同的结果。而对首尔来说，如何在冬奥会之后与平壤在核计划争论这一紧张领域持续保持对话联系，是最大的挑战。对德国和欧盟而言，促进对话继续进行以及缓和朝鲜半岛局势是德国和欧盟使其直接利益所在。因此德国和欧盟的政界应该在华盛顿和平壤积极宣传，以建立一个具有创造性、灵活性和现实性的外交解决途径。

金正恩在2018年1月1日发表新年讲话后，朝韩靠拢进程取得了明显的进展。这是自文在寅于2017年三月接任韩国总统以来，朝鲜第一次对首尔多次提出的建立韩朝对话的建议作出积极的反应。在此之前，文在寅在很大程度上被朝方所忽视，并在朝鲜的国家媒体上多次被贬低为美国的奴仆。然而现在，金正恩建议直接同韩国政府进行对话，并认为对话应涉及两个具体的问题领域，即朝鲜参加2018年2月9日至2月25日在韩国平昌举办的冬奥会的可能性，以及消除朝鲜半岛军事紧张关系的可能途径。金正恩的新年讲话启动了韩朝关系发展进程，其作用值得重视。

文在寅行政办公室对朝鲜发出的信号立即做出了反应。韩国统一部部长赵明均（Cho Myoung-gyon）建议在2018年1月9日举行第一次对话，并提出将设在韩朝边境的板门店作为会谈地点。同时他还建议重新激活多次中断的韩朝间热线联系，而仅在一天后，平壤方面就重新开通了电话线路。1月4日，文在寅宣布，他已与美国总统特朗普达成谅解，将原定于2月举行的共同军事演习推迟到冬奥会结束之后举行。一天后，朝鲜就同意了重新建立双边对话。

韩朝之间终于在2018年1月9日举行了自2015年12月以来的首轮对话。对话是由两位在双方关系中经验丰富的外交人员带领进行的，他们分别是韩国统一部部长赵明均以及朝鲜代表——祖国和平统一委员会委员长李善全（Ri Son Gwon），该机构在朝鲜具有很大影响力。在持续12个小时的对话中双方就三个中心问题达成了一致：

1.朝鲜将参加冬奥会。平壤和首尔当局约定，朝鲜将派出一个“高级别代表团”参加在平昌举行的冬奥会。  

2.进行军事对话。双方同意进行旨在消除朝鲜半岛的军事紧张状况。对话将在近期并在无第三方国家参与的境况下实现。  

3.持续对话。首尔和平壤当局愿意在各领域各层面继续进行对话  

在家庭重聚问题上双方没有取得一致意见，对朝鲜核计划这一巨大挑战更是决口不提。然而，双方却一致认为要维持对话的动力。例如，1月17日在统一部副部长层面举行了会务。三天后双方又与国际奥委会举行了共同对话。

首尔与平壤之间呈现局部利益趋同态势

朝鲜和韩国目前所呈现出的靠拢态势和前几年的发展趋势相悖。这是两国之间在短期至中期的发展中可能存在的局部利益趋同的结果。要理解首尔和平壤当局的行动动机，就不得不在地区背景下以及朝韩内部政策的语境下来观察最新的发展趋势。

韩国的目标：缓和局势，顺利举行冬奥会

首尔当局实施靠拢路线的动机是由其短期和中期，也包括长期利益决定的。从短期看，奥运会的和平举行无疑是文在寅行政办公室同意朝鲜提出的对话意愿的主要缘由。金正恩的这一举动让很多观察家觉得他在实施某种计谋。然而事实上，文在寅行政办公室在几个月前就通过官方或非正式的外交活动为对话的“开启”进行努力。让朝鲜参加这届冬奥会是这些努力中的主要方面。文在寅自上任后就不断强调，让朝鲜参加奥运会可能会为对话的展开以及半岛紧张局势的缓和提供机会。在韩国看来，朝鲜的加入不仅会提升奥运会的象征意义，而且还会降低朝鲜实施挑衅行为的危险。到目前为止，在韩国举办的各大型体育赛事中，只要朝鲜参赛，还没有发生过其对赛事进行扰乱的行动。

双边对话的重新开启是以双方官方代表之间一系列非正式联系为前提的。例如，在2017年，“共同民主党”（Gemein-samen Demokratischen Partei）的议员以及韩国国家奥委会的成员就在中国同朝鲜（体育）机关工作人员进行了会面。

然而，韩朝的靠拢趋势之所以引人注目，还因为两国所做的努力超越了奥运会本身，其目标指向中期发展中军事紧张关系的消除。这是否会成功还不得而知，但最近的发展状况是文在寅行政办公室以实际行动在朝鲜政策上取得的第一个具体成果。

在许多甚至所有方面，这一方针都遵循了金大中（1998-2003）和卢武铉（2003-2008）两位总统的对朝政策。文在寅的核心思想出于一个战略假设，他认为，与平壤的合作在长期发展中会降低军事冲突的可能性。文在寅总统已经在2017年7月6日在柏林发表的讲话中提出了其政策的基本点。在这次讲话中他强调将会坚持朝鲜去核化和避免半岛发生军事冲突这两项基本原则。同时他还将这些原则同四个战略目标联系起来，它们分别是，与朝鲜重新建立谈判与对话；只要平壤不推动去核化进程就将继续实施制裁；防御与威慑；在核问题的解决过程中扮演更加积极的角色。要达成这些目标，就需要推进韩朝关系的发展，并努力与中国和俄罗斯进行紧密磋商。

与朝鲜重新建立谈判和对话是文在寅最重要的战略目标。为此他希望在首尔与平壤之间（以解决韩朝问题）以及在华盛顿和平壤之间（以解决核问题）进行平行对话。因此，虽然文在寅总统完全维护金大中和卢武铉所实施的对朝整合政策中的某些中心要素，然而在他的政策中也表现出了一些本质的不同。例如，文在寅对首尔与华盛顿联盟的重要性的强调远远强于以往。并且和他的两位前任不同的是，他还提出要求，如果朝鲜政权继续其核挑衅行为，那么将会持续扩大对朝制裁机制。文在寅不断提到平壤的核计划是韩国面临的最大挑战，如果继续这样下去，那么半岛的和平以及朝鲜的安全将无法得到保障。然而，和他的保守派前任李明博（2018-2013）和朴槿惠（2013-2017）不同的是，文在寅明确指出，韩朝关系必须由双方国家自己负责建立。他的目标是，加强韩朝之间二元发展的活力。

对于韩国的行政机构来说，重建通向朝鲜的电话联系线路、重新激活双方的直接对话以及让朝鲜参加奥运会，是韩国实现其对朝战略的一个重要步骤。然而，首尔在多大程度上能够在核危机这一紧张领域获得成功，还要看平壤的考虑以及华盛顿与朝鲜对话的意愿程度。

朝鲜的目标：在制裁背景下发展经济

到目前为止，朝鲜还没有表露出其近期向韩国靠拢的行为动机。但朝鲜的国内政治话语表明，该国统治层正逐渐将注意力集中于国家“并行”（byungjin）战略的第二个要素上。这一战略拟实现在发展核武器的同时建立自己的经济体系。所以自2017年11月以来在朝鲜一下出现了大量指示，其要求实现经济上的进步并提高人民的生活水平。在同一个月，朝鲜实施了到目前为止的最后一次洲际导弹发射试验。于此同时，该国政权宣布其已经成功结束了核防御力量的建设。

虽然政权的安全无疑仍将占据国家战略的最高地位，但在可预见的时间内平壤当局的经济发展政策将比以往任何时候都更受到重视。这还可以从金正恩在其新年贺词中将很大一部分篇幅留给与之相关的内容这一事实中得到证明。例如，他提及了一系列旨在促进国家经济发展的计划，同样也提到扩大国家旅游业的目标。在这之后，金正恩多次指出在2018年将要到来的建国七十周年庆祝活动（官方庆祝日为9月9日）的重要性。在这一背景下，朝鲜统治层发出了提高人民生活水平的指示。

然而，朝鲜的经济发展面临的是不断加剧的制裁机制，其事实上将切断朝鲜的国际贸易。在这一背景下，平壤的统治层明显想要通过改善与首尔的关系而力求让压制政策变得可控（或至少更可控一些）。其中最具象征意义的事件是，当局派遣金与正参加冬奥会，其作为1953年以来朝鲜统治家族的第一位成员访问了朝鲜半岛的南部。正是这一举动表明，平壤试图通过成功参加冬奥会来改变朝鲜的形象，并以此改变国际上对朝鲜的态度。尤其是中国和俄罗斯可能是新政策的特别针对对象，因为这两个国家作为联合国安理会常任理事国将会参与到未来制裁政策的决定中。

韩朝对话的维持

朝鲜和韩国的靠拢无疑是消除政治和军事紧张状态的重要一步，但这还代表是一个突破。这中间还存在很多陷阱，可能导致脆弱的韩朝和解过程失败。在这一背景下，首尔的中心任务在于，奥运会结束后将已经开始的同平壤在核问题这一紧张领域的对话继续下去。在这一过程中韩国以及所有国际组织要明白，自己在其中将面临一系列具体的挑战，这涉及到让朝鲜加入未来对话中可能产生的机会、限制和风险。

朝鲜“突围”后改变的对话基础

自从朝鲜制造核武器的不断尝试成为国际政治中的一个问题后，核问题就直接或间接的对韩朝关系产生了影响。然而，当前的局面有了新的性质，因为朝鲜已经晋升为事实上的拥核国家。六方会谈（2003-2008）失败后，特别是自金正恩上台以来，朝鲜不断扩充自己的核武库、继续发展运载技术、不断提高其核武器的爆炸力，并且按照其自己的说法，已经在武器系统的多样化中取得了显著进步。

重要的是，拥核状态的意义对于朝鲜来说已经远远超越安全政策和军事领域。面对美国和其区域盟国的军事优势，拥有核威慑力不仅被朝鲜视为是其主权完整的主要保障。更确切地说，平壤当局还将核计划视为一种身份建立的途径。通过几次公开的官方通告以及非正式对话，朝鲜统治层最终表明：鉴于东亚现存的框架条件，核计划没有商量的余地。

随着朝鲜事实上的拥核化，对话的基础发生了戏剧性的改变。对平壤实施的整合政策因此而直接受到挑战。韩国行政机构的长期目标仍然将是使朝鲜完全去核化。尽管这样，首尔当局在短期和中期将要面临的问题是，该怎样处理新的现实情况。这其中首先需要结解决的是，怎样让文在寅的政策与美国相协调。另外，也要重新审视首尔整合政策的战略核心。韩国自己要弄明白，是否应该将核问题部分地与朝韩关系中的其他问题分开。

整合与压制政策的协调问题

在核危机的紧张领域中韩朝关系的继续推进面临挑战，因出现的问题是：韩国的整合政策和华盛顿“最大限度”打压政策之间的兼容程度有多大。事实上，对于美国作为保护国与首尔的关系来说，韩国对朝全面整合政策隐藏着韩美冲突的可能性。因此，在韩国、美国和日本有批评声警告说，在金正恩的靠拢方针背后，有要挑拨华盛顿与首尔关系的嫌疑，其至少是想要瓦解对朝压制政策的统一战线。虽然文在寅公开否认了撤销单边制裁的可能性；并且多次强调，不管美国还是韩国都将继续对朝鲜去核化这一目标负责。然而，由于对如何达到这一目标的问题，两国的意见有时相差甚远，因此，尽管目标一致，但仍有可能导致紧张关系。

首尔和华盛顿之间潜在的短期冲突包括奥运会结束后双方要以哪种方式恢复共同军事演习等问题。如果美韩军事演习继续保持现有的时间、方向和范围，那么就可能对韩朝对话产生负面影响。而这对于文在寅的整合政策来说将意味着痛苦的倒退。在实践层面，首尔当局的整合政策也将不得不在一个不断扩大的制裁范围的环境下实施。在这些框架条件下，问题已不仅仅在于是否应该重新扩大朝韩之间的合作项目。

该将核问题与其他政治领域的问题分开吗？

韩国第六共和国（于1987年成立）的各界行政机构鉴于各自不同的对朝政策，尤其在一点上存在差异：无论过去还是现在，是否应该将核问题的解决作为发展韩朝关系的前提条件，或者是否应该将不同层面的特定关系领域与核冲突所涉及的安全政策问题分离开来，都是韩国政府所要考虑的选择。

文在寅总统拒绝完全以核问题来确定韩朝之间的关系。他相信双边关系的特定领域必须长期解决，而这正适用于安全政策和军事紧张关系这一问题。这种观点和他之前的两位总统有本质的不同。无论李明博还是朴槿惠都认为朝鲜谋求核武器研制的行为会带来巨大的危险。他们将核问题方面的进展及其全面解决视为在其它政策领域——例如在韩朝贸易、朝鲜获取国际资本或对该国的人道援助方面——实现合作的绝对前提。与之相反，金大中和卢武铉两位总统将安全政策问题与朝韩关系其它领域的问题几乎完全分开。

而文在寅更多的寄希望于将问题实现局部的分离，目标是在较不敏感的领域，尤其是在人道主义问题上取得进展。借此，将得以为朝韩之间建立长期的信任关系创造空间。从中期发展来看，这也有助于实现两国的军事对话。文在寅相信，像朝鲜核计划这类敏感的危机问题，只有双方行为体在外交上建立起信任的前提下才能解决。因此，必须尝试将对朝关系正常化 ——无论从韩国还是美国方面来看都是这样。

不断取得小进展的过程

在过去几年，关于平壤核计划的争论变得不断尖锐，朝韩关系持续恶化。这导致出现了大量质疑，各国不知道是否可以通过“大妥协”（grand bargain）来克服对朝关系中的各种挑战。卷入其中的各种力量之间在利益上存在的分歧太多，彼此之间的不信任太大，全面实现协商成功目前还不切实际。

这也得到了美国行政机构代表的承认。例如，美国驻联合国大使妮基•黑莉(Nikki Haley)就强调，核问题的解决必须“分阶段”来实现。然而进行循序渐进式处理过程的前提是所有参与方都要对此展现出政治意愿，并长期维持这样的意愿。在过去，韩国、美国或日本的政府交替，不断导致相关国家持续至今的对朝政策遭到背离，这阻碍了相关路线的连贯性发展。然而现在是否可以谈到韩朝关系的正常化或核问题在外交层面的解决，还需要分别进行长期的谈判，这在很大程度上以华盛顿、首尔和平壤的政治持久性为前提。而这种持久性可能跨越多个政府行政机关，其实施过程在两种情况下都意味着一个巨大的挑战。在涉及到哪种对朝战略是正确的这一问题上，无论在韩国还是美国的内政中都存在分歧。而每种立场似乎都互不相容。在这种情况下，很难想象会有一种政治意愿是对通过外交方式解决朝鲜危机必不可少的。

朝鲜半岛关系对德国和欧洲的隐含意义

在过去几个月中，朝鲜半岛的局势引发的担心越发激烈，这也让有关欧洲可能为朝鲜半岛的和平与稳定做出哪些贡献的讨论重新展开。而德国总理安格拉•默克尔与外交部长西格玛•加布里尔(Sigmar Gabriel)的言论也为这种讨论添柴加火。两人都说道，德国和欧洲应该为在外交层面处理危机而加强努力。欧盟在形式上的对朝政策遵循“批判性接触”（critical engagement）的原则，其目标是消除半岛的紧张局势、维系国际核不扩散机制以及改善朝鲜的人权状况。

欧盟针对平壤当局的战略原本既包含惩罚措施也包含整合计划。但自2002/2003年第二次核危机爆发以来，欧盟就逐渐减少并停止了以政治和外交方式进行的独立的对朝活动——这些独立行为包括1998至2005年间举行的共14次政治对话。与此相反，欧盟开始积极地扩大对朝制裁机制。欧盟没有一个超越于此的、长期的对朝战略。更确切地说，存在于欧洲的广泛共识是，欧盟直接影响朝鲜半岛安全状况的可能性有限。

然而欧洲人并不是注定处于完全被动状态的。这场游戏还有很多可以为他们所利用的。这首先涉及到其在朝鲜地区的经济利益，欧洲与该地区在经济上紧密相连。在朝鲜半岛上爆发冲突可能会对欧洲的经济造成灾难性后果——其中也包括可能对贸易与投资造成的直接影响。但欧洲在该地区的核心利益也不全由经济所驱动。平壤进行核扩散活动的风险、核不扩散条约（NVV）的持续瓦解以及朝鲜人权状况的恶化都会触动欧洲的核心利益。同时，加强东北亚的多边贸易和外交活动也是欧盟所关切的事情。

鉴于这些利益，欧盟必须对朝鲜半岛的发展做出反应，而其也能够这样做。例如，欧盟在外交层面拥有通往朝鲜的多条有效渠道，而且欧盟与这一地区的其它所有国家保持着联系。首先，欧盟的相关成员国要利用现存的外交通道，在华盛顿和平壤为减缓紧张状态的政策的制定和具有创造性、灵活性和现实性的外交途径的建立而积极宣传。借此有可能提高当前各方对话的动力。

在这一过程中重要的是支持短期措施的制定。例如，可以考虑制定一种类似中国和俄罗斯已经提出的“双冻结”（double-freeze）建议的方案。该建议拟计划让朝鲜的核试验活动以及美韩共同军事演习同时停止。平壤和华盛顿的直接对话是必不可少的，虽然通过这一外交程序不能够在短期内达成让朝鲜去核化的目标，但最终只能通过运用政治手腕这样的外交手段来防止朝鲜半岛发生军事冲突这一最坏局面的发生。

在这一背景下还可以考虑在对朝关系中加强由非国家行为体参与的“二轨对话”（Track-II）以及由国家和非国家行为体共同参与的“1.5轨对话”（Track-1,5-Prozesse）程序。在这一过程中，个别欧洲国家——主要是瑞典，也包括德国——非常重要。在这些对话框架中将进行重要的预备性谈判和伴随式谈判，其旨在讨论建立信任关系的具体步骤，并且在这些对话中还将确定出各方的“红线”。而欧洲在裁军、建立信任、多边贸易和历史整理问题上的经验可以在这里得到运用。

为了长期解决朝鲜半岛安全政策上的挑战，与平壤进行多边对话是必不可少的。实现此类对话并不意味着要放弃制裁机制——这仍然是对朝政策的中心要素。但通过这种方式可以使制裁嵌入更广泛的、以更长期目标为导向的战略中。

（本文摘译自德国科学与政治基金会2018年2月分析文章，作者埃里克·J·巴尔巴赫（Eric J. Ballbach））

（https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2018A14_Ballbach.pdf）

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