德国智库动态

四川外国语大学德国研究中心

第 26 期  2018 年 1 月 28 日_________________________________________

本期主要内容

区域移民治理——建立可持续发展国际移民结构的推动力

印度对中国丝绸之路计划的反应——新伙伴、新形式

区域移民治理

——建立可持续发展国际移民结构的推动力

在难民和移民活动不断增加的背景下，全球移民治理也处在变革之中。在这一过程中，区域行为体和区域合作形式对可持续发展移民政策合作的贡献遭到了忽视。而正是在非洲，区域组织在控制和开发移民活动对区域发展的潜在积极影响的过程中起着重要作用。它们可以为移民政策制定过程中国际合作的加强以及移民生活条件的改善注入动力。国际社会应该在将要于2018年展开的两个有关逃亡和移民问题国际协议的谈判中对此进行考虑。德国和欧洲的发展政策可以通过促进移民政策容纳能力的扩大、推动民间组织的参与以及将地区行为体引入逃亡和移民全球协议的评论和追踪系统中来的办法，将地区的贡献更广泛的纳入其中。

全球移民结构正处于危机之中。其最重要的标志——将移民活动分为难民管理和移民管理两种受历史条件制约门类——已经不符合如今的全球移民现实。一方面，在迁移活动混合化的背景下，国际法在难民和移民之作区分的方法是有问题的；另一方面，在全球层面始终缺乏一个能够保护移民权力的标准化和制度化的参照基准。虽然联合国在2030年《可持续发展目标报告》中设立了旨在实现有序的、安全的、规则的以及有责任心的移民和流动性体系的目标，然而，符合现实要求的全球移民管理的可能形态只有长期才能显现出来。

在2016年9月举行的联合国《难民移民大规模移动问题》纽约峰会上，各国决定对两项全球协议进行谈判，它们分别是《安全、有序和正常移徙全球契约》（Der Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration）和《难民问题全球契约》（Global Compact on Refugees），其有望在2018年底获得通过。预计这两项协议将为未来全球移民治理的结构以及任务注入决定性的推动力。部分谈判也是地区间的协商，但其作用主要是为各国代表表达自己的移民政策要求提供平台。区域组织在应对逃亡活动以及建立积极的移民管理体系中的潜在作用至今没有得到充分考虑。此外，对于未来全球和地区之间在移民治理方面的关系该如何组织，还是缺少相关想法。

区域对于移民管理的贡献

在逃亡和移民问题中常常涉及的是区域现象，其主要和第三世界国家有关。据联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）统计，全球87%的难民并非能在欧洲、北美、和澳大利亚，而是在与他们的来源国直接相邻的国家——其大部分为发展中或新兴工业化国家——寻求到庇护。即便将其他迁移形式，例如以就业和（继续）教育为目的的迁移包括在内，区域内移民所占比重仍然是巨大的。例如在非洲，52%的迁移活动发生在非洲大陆之内；在西非这一比例甚至达到87%。

移民政策在国际层面的合作，主要表现为三种形式，他们在五花八门的国际移民治理政策中担负不同的功能：

与移民相关的区域组织活动：区域组织的工作领域常常是人员自由流动以及公平的劳工移民活动，因此，其目标是消除内部边境的监控以及其它移民障碍。在非洲，尽管计划之中的移居权，至今没有得到完全的实施，但西非国家经济共同体（ECOWAS）在有关人员自由流动标准制定的问题上仍被视为先行者。2012年通过的非洲联盟（AU）坎帕拉公约（Kampala-Konvention）是第一个使对国内流离失所者的保护具有法律约束力的国际法工具。其在标准制定上具有指导性，但在实施中仍有缺陷。

就有关移民活动的标准以及政策的制定和执行能力而言，各地区组织之间存在根本差异。其中原因不仅在于各区域组织相差各异的机构合宪法性，还在于各地区面临的移民问题挑战的不同程度。

移民政策区域协商进程：所谓的区域协商进程（Regional Consultative Processes，简称RCPs）——国际移民组织（IOM）对其承担了秘书处的职能——是将将某一区域内的目标国、中转国和来源国的代表聚集起来。与区域组织指向人员自由流动和劳工移民的努力相反，区域协商进程中所关注的问题更多在于移民控制与安全政策方面的合作。该会晤所具有的非官方和非正式性质使参会国家代表也可以就政治上的棘手问题进行讨论。公民社会和人权组织批评其在协商过程中缺乏透明性。然而，区域协商进程被确立为区域交流的重要形式。正是在非洲的语境下产生了一个积极的发展趋势——更牢固地扎根区域，以区域联网为基础的区域协商进程，而这其中包含了广泛的课题重点。例如，目前非洲有五个区域协商进程，而在其中四个进程中，区域组织都发挥了秘书处的职能，目标指向它们不断增加的移民政策工作。

区域间合作进程：其将多个区域中的国家或区域组织聚集起来，这些区域因为移民活动而联系在一起。因此，这些区域的一个显著标志是为了西方捐助国的利益而存在力量上的落差。所有这些合作进程都遭到批评。例如，许多人认为在2014年欧盟与非洲国家联盟之间建立的非洲之角移民路线倡议（喀土穆进程）是欧盟想要将安全政策议事日程叠加到发展政策目标上的企图。同样的情况也适用于2006年建立的，有来自北非、西非和中非的国家以及欧盟委员会参与的拉巴特进程，其将重点放在边境管理和非法入境移民的遣返问题上。

区域移民治理的优势与劣势

在移民政策中存在三个行动领域，它们要求国际合作和标准制定作为其基础，这三个行动领域分别是，问题复杂的流动性和人员自由流动、移民控制以及对移民和难民权力的保护。在所有三个行动领域中，区域和全球行为体都发挥着主动性。在这一语境下，区域移民治理和国际治理模式的优点和局限性都显现出来。

区域治理结构会产生一些实践上的好处。例如相邻国家的利益通常不会像全球标准那样差异很大。在这种情况下，如果移民政策目标和整个区域的诉求相关联，那么就更有可能促成具有关联性的、能够促进发展的移民政策的实现。实际上，在许多地区，人员自由流动协议是在经济政策一体化进程的框架下起草的；在由东北非国家建立的政府间发展组织（Intergovernmental Authority on Development，简称IGAD）这一案例中，与移民相关的合作是在已经存在的安全政策合作进程的基础上建立的。此外，在区域语境中，谈判伙伴的数量不大，这为起草共同移民政策目标提供了良好条件。这在当前为《全球移民契约》（Global Compact for Migration）而进行的协商进程中一目了然，在其框架内，各区域组织提交了自己的立场文件。另外，那些很少出现在全球话语中的区域独特性，在区域治理层面能够被更好的顾及到。例如，为处理索马里难民危机而制定的内罗毕行动计划（Nairobi Action Plan）就是对“难民问题全面响应框架”(Comprehensive Refugee Response Framework)的区域性运用；区域组织作为协调者在这些进程中的重要作用也突出表现在目前有关《难民问题全球契约》的草案中。另外一个例子是在计划实施的“IGAD有关人员与畜牧季移”（IGAD Protocol on Free Movement of Persons and Transhumance）协议中对畜牧业，也就是移动式畜牧业的考虑。对较小型公民社会组织来说，与全球层面的机构相比区域组织还具有潜在的更强的易进入性，而且使各移民协会能够给移民政策的决策过程提供直接的建议，并被纳入监测过程。

然而，国家、区域组织和公民社会参与的区域讨论没有将迫切需要的来源国与目标国之间关于跨区域逃亡与移民运动的对话包括在内。实现该对话的是上面提到的国际组织形式，然而这些形式太过单一地以经济实力强大的目标国家的安全政策为导向。此外，区域组织在这些进程中的影响也受到限制，因为在这些进程中通过的措施主要是在来源国与中转国之间协调并实施的。受到非洲方面批评的是，连由欧盟发起的跨区域拉巴特和喀土穆进程（Rabat- und Khartoum-Prozesse）的目的也是要削弱区域的主动权以及区域组织的力量。因此在全球逃亡与移民协议的谈判中存在这样的风险：主要以安全政策为导向的跨区域合作可能被转移到全球层面，而对相关人员权力的保护在这一过程中可能会被置于次要地位。

总结：区域组织价值的提升

关于计划达成的逃亡与移民全球协议的谈判为各国提供了一个填补在国际移民治理中存在的标准、管理和制度漏洞的机会。但这要以有计划的在未来区域和全球层面之间做出分工为前提。为了更好的应对移民政策的挑战并适应联合国2030年《可持续发展目标报告》对移民活动正面力量所设置的焦点，各国一方面需要为难民和移民制定具有国际法约束效力的权力和保护标准。其需要在区域中得到扩展和补充，然而绝不能对其进行限制或在其上叠加国家安全利益。同时区域组织的价值应该得到提升。因为其有可能推动保护标准的扩展以及安全与有序的移民条件的实施。为了使移民政策最佳方案根植于全球层面，应该特别加强第三世界的区域组织在跨区域交流形式中以及国际进程中的作用。德国和欧盟的发展政策可以通过在以下几个领域的贡献为区域组织价值的提升提供支持：

扩大能力：为能够有效应对移民政策调整的需求，区域组织的技术和财政产能要得到提高。这不仅适用于边境保护或移民控制这些与安全政策相关的领域，还适用于区域人员自由流动标准的实施或移民活动对区域发展积极影响的促进过程。

促进交流：区域和跨区域对话可以在相互冲突的国家利益之间起到斡旋作用，并在主题定向广泛的情况下，对国际移民政策凝聚性的加强起到帮助作用。这类对话应该得到促进，与全球行为体的交流应该得到增强，公民社会行为体参与地区合作形式的程度也应该得到提高。

提高影响力：区域组织在难民和移民政策的不同领域中提出了具有指导性的标准。至今其在逃亡与移民全球协议的起草中，还主要是在协商阶段有机会在内容层面做出贡献。为了使其立场拥有更重的分量，应该给予其权力，使其能够在谈判阶段提出自己的书面建议。除此之外，重要的是要给予其在两个全球协议的复审和追踪中以积极的作用。

（本文译自德国科学与政治基金会2017年12月分析文章，作者安内安妮·科赫（Anne Koch）等）

（https://www.swp-berlin.org/publikation/regionale-migrationsgovernance/）

印度对中国丝绸之路计划的反应

——新伙伴、新形式

印度向来都拥有和中国一样的大国野心，例如，从几年前开始该国就要求在联合国安理会中拥有常任席位。然而与中国不同，从政治资源的拥有量来看，该国充其量只能算作一个中等强国。发展核潜力突出表现了印度的大国野心。然而，尽管过去几年印度经济得到了高速增长，但2015年该国在人类发展指数（Human Development Index，简称HDI）全球排名中仅名列第131位（中国排名第90位）。在该国约有900人从事外交事务，这明显低于日本和中国的参照数。因此印度几乎没有能力在国际上谋求自己的外交政策倡议。

南亚问题

过去几年，中国在其丝绸之路计划框架内向南亚进行了大规模投资，而这一地区在传统上被看做是印度“天然”的势力范围。在丝绸之路倡议中领头计划是中巴经济走廊（China-Pakistan Economic Corridor，简称CPEC） ，在这一框架中，中国将在2030年以前向印度的主要竞争对手巴基斯坦投入约540亿美元的资金支持。在2005至2015年间，中国对斯里兰卡的基础设施项目的投资已有约140亿美元。中国政府以承诺向孟加拉国投资380亿美元，并计划为尼泊尔提供高达80亿美元的投资和贷款。印度的安全政策专家因此认为印度在这一地区的影响正在削弱，并担心中国以在其邻国的据点（珍珠链战略）——例如通过其在瓜达尔（巴基斯坦）以及汉班托塔（斯里兰卡）的港口计划对印度形成包围封锁。  

中国对南亚的投资行为带来了挑战，对此印度的外交政策长期找不到合适的应对方法。虽然印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）在2014年的就职典礼上也邀请了南亚区域合作联盟（SAARC）的政府首脑，并以其“邻国优先”政策强调了区域的重要性。然而，尽管在印孟关系等方面也取得了一些成功，但该国面对中国在其邻国的投资行为并没有找到合适的应对方法。印度是亚洲少数几个没有参加中国政府丝绸之路计划的国家。

一系列新的发展态势表明印度的南亚政策正在变化。在2016年印度就和美国在针对第三国家的发展政策方面达成了合作意向，其中也包括南亚国家。这还在阿富汗促成了美国援助组织“美国国际开发署”（United States Agency for International Development，简称USAID）对印度妇女组织“印度自营职业妇女协会”(Self-Employed Women’s Association，简称SEWA)的支持。此外，印度还和美国在一项涉及尼泊尔高压电线架设的项目上达成了合作。在斯里兰卡，印度和日本在液化石油气的建设上达成合作。

如果仔细观察，在这些新的合作形式表明了印度对过去主要针对邻国的外交政策的背离。自从1947年获得独立后，印度认为自己在南亚占据地区霸权的地位。其因此还借助各种政治、经济和军事手段对邻国的国内政治冲突进行干预，其中包括尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡和马尔代夫。

尽管印度在经济和军事上具有优势，但其很少能够按照对自己长期有利的方式处理这些冲突。所有邻国都试图以不同的形式将自己与印度的双边冲突国际化，它们通常通过与美国或中国建立更加紧密的合作来达到此目的。对印关系在所有邻国都是一个有争议的问题。因为除了和印度在宗教、语言和种族上的共性，这还涉及到民族身份的问题。例如，在二十世纪八十年代印度在孟加拉国的实施军事统治期间就出现了强调宗教共性的孟加拉国民族主义（Bangladeschi-Nationalismus）思想。其同强调与印度具有文化共性的孟加拉语民族主义（Bengali-Nationalismus）界限分明。

印度与西方国家和日本在区域内的新合作也将用来抵挡该国在该区域影响力不断削弱的趋势。印度外交国务秘书苏杰生（Subrahmanyam Jaishankar）就曾宣称，显然，如果除了印度之外还有“其他国家存在于区域内”，较小的邻国会感觉到更加安全。就此而言，印度长期保持的作为南亚“天然”强权国家的设想可能要慢慢消解。

扩大的亚洲邻国范围

在印度对外交政策的理解中，扩大的邻国范围包含了印度洋、中亚、东亚以及南亚之间的区域。作为对中国竞争力的反应，也为了促进对外贸易，印度总理莫迪在2014年将二十世纪九十年代的“东向政策”（Look East）升级，提出了“东方行动”（Act East）政策。其目标是继续深化印度与日本和东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，简称 ASEAN）在经济、政治和军事方面的关系。

在扩大的邻国范围中，印度在新的以及重新复苏的双边及多边合作形式中的努力方向出现了变化。在美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）2017年11月进行亚洲访问期间，其在马尼拉同日本、澳大利亚和印度总理进行了会面，这次会面旨在复苏先前提出的四国联盟（Quad）倡议。这个组合在十年前进行了首次会晤，但由于不同的外交政策理念没能维持下来。

和如今一样，那时对中关系也占据中心地位。参加国想要寻找新的途径来抵抗中国政府越来越具有攻击性的政策。它们对诸如一带一路的倡议、亚洲基础设施投资银行（AIIB）的建立，以及中国对于海牙常设仲裁法院在南中国海领土争议案中所做判决的拒绝，这些新的发展态势印象犹新。

印度对四国联盟的发展具有很大的兴趣，其在过去几年明显扩大了与其他三个国家在政治、军事和政治方面的往来。然而，四国联盟成员国在它们的会晤中无法达成谅解发表共同声明。在海洋安全和连通性问题上它们也没有找到共同的路线方针。

“亚非发展走廊”（The Asia Africa Growth Corridor，简称AAGC）计划是一种全新的双边合作形式。印度和日本试图借此建立一个对抗中国一带一路计划的模式。“亚洲发展走廊”计划将目标主要指向印度洋及其邻国。自2009起开始印度就开始宣传由其提出的印度洋地区安全伙伴（Security Provider）的理念。2014年莫迪政府提出“季风计划”（Projekt Mausam）作为对一带一路政策的平衡力量。2015年起莫迪又开始为 “地区同安共荣”（Security and Growth for All in the Region, 简称SAGAR）的理念进行宣传。

2015年，俄罗斯、伊朗和印度推动了一项新的三边计划——国际南北运输走廊（International North-South Transport Corridor，简称INSTC）。以伊朗的港口城市恰巴哈尔为起点，该走廊为印度打开了通向阿富汗、中亚和俄罗斯的通道。由于和印度的矛盾，巴基斯坦至今都拒绝向邻国印度开放通往中亚的陆路通道。并且封锁阿富汗政府与印度进行直接贸易的一切路径。2016年5月印度政府答应为恰巴哈尔投入5亿美元资金用于其发展。这个港口城市距离巴基斯坦的瓜达尔仅有70公里，该地是中国“丝绸之路”和“海上丝绸之路”的交汇点。2017年10月底，印度开始通过恰巴哈尔从海陆向阿富汗运输小麦。国际南北运输走廊有可能在未来几年促进印度与阿富汗的贸易往来。印度政府也借此计划展示了其与其它国家成功实施基础设施建设项目的能力。

德国和欧盟的新机会

鉴于来自中国的持续不断的挑战，印度几乎会毫无疑问地对与其他国家建立合作关系怀有浓厚兴趣。印度资源有限，其只有以这种方式才能谋求自己的经济政策目标并实现自己的战略野心，而其中的目标是建立亚洲多级秩序。对于印度的外交政策来说，与其他国家的合作是一种创新。在邻国范围扩大的背景下，双边和多变合作形式构成了一种新的手段，其使印度得以在外交政策上与中国向对抗。

因此，这就产生了与印度进行合作的可能性。在印度与意大利、欧盟和日本举行的峰会上，各国已经发表了共同声明，声明中已经包含了有关合作的内容。除此之外，欧盟和印度还表达了自己对在印度洋地区，尤其是在“阿塔兰沁”（Atalanta）行动框架内在索马里海岸线前进行军事合作的意愿。在欧盟成员国中，法国与印度在安全政策方面保持着最紧密的联系。两个国家自1998年起就是战略伙伴国，并从几年前开始在核电和军备政策方面展开合作。

德国与印度维持着良好的经济关系，在过去几年中，德国在科学和技术方面明显扩大了与印度的联系。如果印度在南亚地区想要与第三方国家建立更紧密的合作，那么就有可能和德国在加强阿富汗和尼泊尔等国的民主和公民社会结构，或在对抗孟加拉国的宗教极端主义方面拥有共同的利益。印度洋地区已经逐渐成为柏林当局的关注焦点，这扩大了其与新德里当局在经济和安全政策方面的交集。从经济利己主义角度来看，对海洋经济的推动或对海洋资源的保护适合于在印度洋的岛国与印度实现合作。这也可能给印度与欧盟及其成员国的伙伴关系发展给予新的推动力。

（本文摘译自德国科学与政治基金会2018年1月分析文章，作者克里斯蒂安·瓦格纳（Christian Wagner和西德哈特·特里帕蒂（Siddharth Tripathi））

（https://www.swp-berlin.org/publikation/indiens-antwort-auf-die-chinesische-seidenstrasseninitiative/）

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