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四川外国语大学德国研究中心

第 29 期  2018 年 6 月 28 日_________________________________________

本期主要内容

在欧盟共同外交与安全政策框架中建立多数表决机制和灵活机制的可能性——对制定使欧盟外交与安全政策更加有效率的措施的批判性观察

在欧盟共同外交与安全政策框架中建立多数表决机制和灵活机制的可能性

——对制定使欧盟外交与安全政策更加有效率的措施的批判性观察

在欧盟共同外交与安全政策（Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik，简称GASP）中引入多数表决机制已不是一个新的议题。然而随着欧盟所面临的国际挑战的不断增加，相关讨论重又开始。支持者主张废除一致通过原则，以使共同外交与安全政策的执行过程变得更有效率。然而在不修改条约的情况下，相关的法律条件是有限的。此外，如果将多数表决机制引入共同外交与安全政策中的做法削弱了欧盟对内的合法性及其对外的可信性，那么这一机制的引入就是有问题的。为此，有两种可供选择的解决途径：从中期发展来看，欧盟外交与安全政策或可通过灵活机制得到加强；从长期发展来看，建立欧盟共同分析能力或可帮助其发展出共同的战略文化。

鉴于欧盟在地里和地缘政治上的邻近地区发生的快速变化，欧盟的政治最高层又开始就是否可以在共同外交与安全政策中实施多数表决制这一问题（Mehrheitsentscheidung）展开讨论。德国国防部部长乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）在2018年2月举行的慕尼黑安全会议（Münchner Sicherheitskonferenz）上提出了在欧盟共同外交与安全政策中引入“永久合作架构”（Permanent Structured Cooperation, 简称PESCO）的要求。该模式使得“那些在军事能力方面能够满足较高的要求，并且在高难度任务上同意在彼此间承担广泛义务的成员国”（欧盟条约，第42款第6项），得以实现更加紧密的合作。慕尼黑安全会议主席沃尔夫冈·伊申格尔（Wolfgang Ischinger）甚至更进一步，他主张在共同外交与安全政策中引入多数表决机制。在这方面，他与欧盟委员会主席容克的意见一致，其相信按照这种方法，欧盟将拥有“掌控世界政治的能力”。

缺乏效率的共同外交与安全政策

题目的这种说法表达了人们想让欧盟在共同外交政策中具有更强的执行能力和更快的反应速度的愿望。目前欧盟还很少在面对国际挑战时做出过果断反应。早前其在俄罗斯双面间谍谢尔盖·斯克里帕（Sergei Skripal）于英国索尔兹伯里市中毒一案中，曾做出过快速且一致的行动，但这种情况只是例外。多数情况下欧盟所做的反应都很难找到共同的基础，并且甚至很少能够达成一致的立场。在叙利亚战争中，欧盟并没有作为共同行为体而参与相关活动。最终中国在此事中升入了国际行为体的行列，而这些行为体与可能借助“分治”策略（Teile und herrsche-Strategie ）使欧盟分裂。由于南部临近地区的危险局势，欧盟似乎要将稳定放在首要位置，虽然这种稳定是通过压迫制度来“保障”的。民主化以及经济和社会政策的重建却被放到了次要位置。

共同外交与安全政策的最大挑战是，欧盟成员国不愿在彼此间达成可接受的妥协，也不容许共同外交与安全政策及其高级代表限制本国的活动空间。但无论怎样，一些受欧盟委托，在个别国家之间形成的微边合作还是取得了一些成果。欧盟三巨头（EU-3 ）和诺曼底模式（Normandie-Format ）都可以作为例子。只要这种小组组合不会导致欧盟由于各群体性质相异的利益诉求而被划分为各独立集团，那么这些微边合作的模式就能够作为催化剂，促使欧盟提升其在外交和安全政策方面的执行能力。各国政府代表很早就主张在欧盟对外事务部（Europäischenr Auswärtiger Dienst，简称EAD）和各成员国之间进行分工。例如英国和德国在2014年11月曾倡议启动有关解决波黑问题的项目，而欧盟对外事务部和欧盟委员会在一个月后才跟进这个项目。  

到目前为止，在共同外交与安全政策中做出的决议几乎毫无例外地与欧盟理事会保持一致。欧洲议会还不拥有参与决策的权利。至今，在共同外交与安全政策框架中做出的决定包括，欧盟在外交与安全政策方面的普遍方针——例如全球战略的实施、有关确定欧盟国家共同立场的决议，以及一些已计划实施的行动——例如制裁行动以及在军事和民事领域实施的共同安全与防务政策（Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik，简称GASP）方面的行动。

在欧盟外交政策中实施多数表决机制的可能性

根据实际情况，在共同外交与安全政策中实施特定多数表决制利弊相当。在欧盟条约每次进行较大修改时，特定多数表决制的应用范围几乎都延伸至所有政策领域。然而这种机制很少用来否决成员国的提议。通常情况下，即使有可能在欧盟理事会中对一些决议实施特定多数表决，但其中有80%在谈判的最后还是要进行一致通过表决。2016年这一比例甚至超过了90%，而欧盟东部与西部、北部与南部之间的分歧却是显而易见的。这样看来，多数表决机制最能体现其作用的地方是，在成员国依照各国的否决权拒绝做出妥协时，可以利用这一机制促成各国的妥协。这种方法已经在欧盟的内部市场以及联盟内和司法政策中得到了验证。

如果在欧盟理事会的谈判过程中借助多数表决机制，在几个成员国反对的情况下通过了某项决议，那么这其实意味着谈判的失败。过去几年只在少数表决中，有三个以上的成员国不得不屈服于多数投票的结果，2016年仅有一例。特别是在2015年欧盟关于难民数量分摊的决议中，人们得以看到，今后在违背国家基本利益的决议中，使用多数表决制的困难有多大。在难民数量分摊的决议中，多数欧盟成员国压倒其它四个中东欧国家，促使决议获得通过。因此表决结果在法律上是具有约束效力的，反对国向欧洲法院的上诉遭到了驳回。虽然欧盟委员会可以对相关政府实施制裁，但却没有能力违背成员国的意愿实施难民分摊政策。

由于在涉及国家主权的问题上也存在类似的问题，因此共同外交与安全政策和共同安全与防务政策（Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik，简称GSVP）被有意排除在能够进行多数表决的决议之外，并且由于里斯本条约的规定，其仍然被归属于政府间的特别领域。除了少数例外，成员国在涉及共同外交与安全政策问题上的表决仍然采用一致通过原则（欧盟条约，第31款第2项）。

事实上，欧盟成员国可以在共同外交与安全政策上行使行政权。因此在欧盟条约第42款第2项以及里斯本条约的结尾分别引入了一段话，依照这段话，在决议中必须考虑成员国的特殊性。这就确保了各成员国在一些事件中可以使用保留权，例如根据欧盟条约第42款第7项的规定，如果某一成员国遭到了武装进攻，那么其他成员国在军事支援问题上可以行使保留权。

鉴于此，虽然共同外交与安全政策的代表不止一次地主张实施多数表决制，但目前看来这还不太现实。根据欧盟条约第48款的规定，要想将一致通过原则转换为多数表决原则，只有对条约进行全面修改才能实现，其中包括召集全员大会、所有成员国的同意以及各国的批准和全民公决。在这一过程中除了要考虑到政治问题外，还要考虑到各国宪法的问题。德国联邦宪法法院在里斯本判决（Lissabon-Urteil）案中已经表达了对这些问题的担忧。位于卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院指出，在一体化任务和民主要求之间必须维持平衡，此外其还将派遣军队的权利归于各国所独有。因此，即使成员国愿意，在共同外交与安全政策中引入多数表决制度的问题上，目前不仅缺少政治基础，也缺乏法律依据。

法律框架

尽管如此，仍然存在一些途径，可以配合现有的欧盟条约在共同外交与安全政策中进行多数表决。

例外情况

首先，欧盟理事会可以根据欧盟条约第31款第2项的规定，在有明确限制的特殊情况中实施特定多数表决。这里涉及到欧盟特别代表（EU-Sonderbeauftragter）的任命以及那些先前已经得到欧洲理事会一致通过的执行类决议。但这又需要在政治上达成一致意见，因此这些方法几乎用不了。欧盟任命特别代表对萨赫勒地区进行援助，是唯一一次在共同外交与安全政策框架中实施多数表决的案例。

过渡条款

其次，可以根据欧盟条约第48款第7项的规定，在共同外交与安全政策中引入简化的条约修改程序。在这种所谓的过渡条款中规定了，欧洲理事会可以通过一致决议，在个别通常需要一致表决的政治领域，允许实施多数表决制。为使这个条款能够实施，一些成员国必须考虑到国内的许可程序。例如德国联邦政府要想使用这一条款，必须首先征求联邦议院的同意。因此过渡条款至今既没有在共同外交与安全政策中，也没有在其它政治领域中实施过。但是以必要的政治意愿为前提，欧盟或许可以通过这种方式，至少在一定的限度内将多数表决制引入共同外交与安全政策中，并且无需对欧盟条约进行全面的修改。但军事和防御政策方面的事务需要被排除在外。

建设性弃权

在共同外交与安全政策中引入多数表决制的第三种途径是欧盟条约第23款第1项规定的所谓“建设性弃权”（konstruktive Enthaltung）。成员国可以决定放弃自己的否决权，这样即使在一致性表决的原则下也能够完成共同外交与安全政策的相关决议。弃权国既不用参与该项决议的实施，也不用为此承担费用。欧盟成员国可以自愿按照规定在共同外交与安全政策中使用建设性弃权这一权利，否决权只在对本国利益有特别影响的情况下使用。

然而在目前的实际情况中，各国不能就此达成一致意见。自从尼斯条约（Vertrag von Nizza）引入建设性弃权原则以来，仅仅只有一个国家行使过这一权利——塞浦路斯在对欧盟科索沃法治特派团（EULEX im Kosovo）行动的表决中曾使用建设性弃权的权利。  

在共同外交与安全政策中建立灵活机制的可能性

通过灵活变通的方法也可以使欧盟的执行能力得到提升。也就是说，在共同外交与安全政策上哪些成员国有意愿且有能力，就可以共同行动。至迟从“退出选择权”（Opt-Outs）首次运用于《马斯特里赫特条约》，以及《申根协议》签订后，“多速欧洲”（Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten）的计划就成为了现实。欧洲危机爆发后，几乎所有具有决定性作用的欧盟融合措施都是以几个成员国为单位实施的，在欧元区的问题上尤其如此。

灵活机制尤其在与欧盟的机构对接后，并给参加的成员国带来好处的情况下，能够促使欧盟更具执行能力。这些最先加入的国家反过来又会刺激其它欧盟国家一个接着一个的加入相关联盟。然而这种由先行者带动其它国家加入某个联盟的模式到目前为止只在《欧洲社会宪章》的签署过程中产生过作用。欧元区和申根区虽然也是逐步得到扩充，但其至今也只联合了欧盟国家中的一部分而已。

在共同外交与安全政策和共同安全与防务政策中也存在诸多在欧盟条约框架下运用灵活机制的可能性。

增强合作机制

首先，可以在共同外交与安全政策和共同安全与防务政策中使用一般手段。无论参与国的总数如何，要使一项共同计划运行，至少要联合九个成员国参与其中。为此需要使用到欧盟的法律程序、机构以及行动手段。然而与其他政策领域不同的是，在共同外交与安全政策中，增强合作机制的运用需要先得到欧盟理事会的一致表决（欧盟条约，第329款，第2项）。也就是说这一机制不能在有个别成员国反对的情况下实施，这也就证明此机制虚有其表。

这种合作形式在其它的政策领域至今已有四次成功的案例（德国全部参与其中），但其作为一种合作手段目前还没有在共同外交与安全政策中运用过。

永久结构性合作

第二种方法是在概念上存在于共同外交与安全政策中的永久结构性合作（Ständige Strukturierte Zusammenarbeit，简称PESCO）。该合作模式使那些根据欧盟条约第42款第6条规定，在军事能力方面满足较高标准的小型成员国联合体，更容易欧盟层面的军备采购计划中达成一致意见，继而发展自己的军事力量。这种迷失主要适用于增强共同的军事能力，而关于欧盟共同行动的决定仍然要使用一致通过的原则。

永久结构性合作机制是最能促使各国实施灵活性原则的手段，其也是共同外交与安全政策和共同安全与防务政策中唯一被实践过的机制。2017年12月11日，25个成员国建立了永久结构性合作机制。没有参与其中的国家只包括，将于2019年退出欧盟的英国、借助“退出选择权”拒绝加入共同外交与安全政策的丹麦，还有马耳他。借此，德国方案在与法国方案的对比中获得了承认。柏林当局想将永久结构性合作机制打造为包含尽可能多成员国在内的合作模式，而巴黎当局却更愿意组建一个小型的、有野心的领导集团。实践将会证明，这个包括25个成员国在内的灵活性方案，是否能在17个项目中促使成员国进行有目标的合作。

对共同外交与安全政策和共同安全与防务政策决议的灵活执行

第三种在共同安全与防务政策中实施正式的灵活机制的方法是，以欧盟条约44款的规定为前提，将某项军事行动的实施交给某个由数个成员国组成的行动小组来完成。虽然这种方法没有被正式使用过，但如果看一下欧盟已经实施的一些军事与非军事行动的话，就会明白，这些行动都是由几个成员国组成的联盟来承担的，这为非军事行动人才的储备和军队的组建做好了准备。初看起来，灵活机制在这方面表现出了最好的效果：对于是否要在欧盟层面实施行动以及行动要谋求哪些目标这类原则性的决定，需要在欧盟理事会中按一致通过原则投票表决；而行动的实施则由有意愿有能力的国家承担。然而这种运作方式存在着隐患，因为共同安全与防务政策中的义务分配并不尽如人意。一项委托任务商定后却没有成员国参与的情况常常发生。欧盟经常在某计划通过了一致性决议后，仍然要想办法去招募足够的军事和非军事人员来实施行动。

意愿联盟（Koalitionen der Willigen）

由于在共同外交与安全政策和共同安全与防务政策框架中建立灵活机制的困难很大，因此，为应付这一状况，欧盟国家从很早开始就通过意愿联盟的方式来促进欧洲的外交与安全政策的发展。例如一些大的欧盟成员国凭借自己的政治影响力，为化解冲突贡献力量。巴尔干半岛的危机管理、科索沃和塞尔维亚的对话动议、欧盟三巨头和中俄美三国（EU-3+3 ）与伊朗有关该国核计划的谈判，以及在所谓诺曼底模式下签订的《明斯克协议》，全都是以在正式的共同安全与防务政策的运行程序之外组建联盟的形式而实现的。这同样适用于全球范围内的非正式组织模式。如G7和G20峰会，它们在欧盟外交与安全政策的议题设定上起到了重要作用。欧盟四国，也就是德国、法国、英国和意大利属于G7和G20的成员，而欧盟本身在两个峰会上又拥有观察员的身份。

即使这些国家是在共同外交与安全政策的运行程序之外行动的，但意愿联盟的方式已经成为了欧洲外交政策中一种值得重视的实践模式。就连欧盟外交与安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini ）也在这件事上作出了妥协，但她认为实施的前提是，各国家集团的行动要有助于欧盟条约目标的实现，并且其行动必须让高级代表和其它成员国知晓。

为让欧盟的外交政策得以实施，还要将意愿联盟的范围扩大至欧盟以外的国家。这类合作可以以签订伙伴国协议（Partnerschaftsabkommen）或特设协定（Ad-hoc-Abkommen）的形式来实现，有可能和“有意愿”的欧盟成员国进行合作的国家包括瑞士、挪威、未来的英国，以及跨大西洋盟友——如美国和加拿大。此外，欧盟还不定期的向第三国提供机会，让他们参与一些制裁决定或高级代表的一些声明（“alignment”“结盟”）。不久前发生的俄罗斯双面间谍中毒事件也证明了，如果某个重要的欧盟国家共同声明与有意愿的欧盟国家和非欧盟国家组成的联盟结合起来，可以提高欧盟及其成员国的执行能力。这种设想的界限在于，有些欧盟成员国可能是因为想要规避欧盟的正规程序才参与推动外交与安全政策措施的建立。法国总统马克龙似乎想要在欧盟条约设立的目标之外另辟蹊径，建立意愿联盟。为此他提出了所谓的“欧洲干预动议”（Interventionsinitiative）。

结论

尽管多数表决制的实施在法律上存在可能性，但在共同外交与安全政策中引入这一机制是否具备政治条件，欧盟各国还存在很大争议。为实现自己的利益，目前德国遵循着两种战略。在有关建立共同行动能力的问题上，德国更偏向欧洲联合战斗群和永久合作架构这类将尽可能多的成员国纳入进来的模式。在处理危机局势中，德国则更偏向欧盟三巨头这类由大的成员国组成的行动小组。在英国2019年退出欧盟后，如果其还想将伦敦拉入欧洲安全问题中，那么就必须制定更多的灵活政策。

总而言之，要从中期和长期的发展来分析。对于中期发展来说，在共同外交与安全政策架构的内外，实行灵活机制比实行有效多数表决制更有优势。在这种情况下，那些有意愿组成联盟的成员国还是向以前一样要受到本国议会的控制，由此，这些联盟就具有了合法性，其中的例子有永久合作架构和意愿联盟。这样一来，只要这些联盟符合欧盟一致通过原则的基本战略，并且通过欧盟各机构与共同外交与安全政策绑定在一起，那么欧盟的对外行动就是值得信赖的。许多情况都说明，要建立一个核心小组，灵活机制的实施才能得到保障，除了德国和法国外，这个核心小组中至少还应该包括波兰。所有这些都可能使欧盟的执行能力得到提升。

对于长期发展来说，欧盟应该尝试发展出一个共同的战略文化。为了实现这一目标，欧盟对外事务部可以组建一个有关欧洲前沿阵地的分析部门。在欧盟发生危险和威胁时有一个共同的对局势的判断，将会大力促进各成员国的安全机构和欧盟各部门之前的信息交换。这也会促使欧盟各国在利益观和做决议时发展出共同的文化基础。以上两种方法结合起来，将会在长期发展中对建立一个更加统一、故而更有效率、以及更加有执行力的欧盟外交与安全政策作出贡献。

（本文摘译自德国科学与政治基金会2018年5月分析文章，作者安妮格雷特·本尼迪克（Annegret Bendiek）、龙亚·肯平（Ronja Kempin）和尼古拉·冯·昂达扎（Nicolai von Ondarza）

（https://www.swp-berlin.org/publikation/mehrheitsentscheidungen-und-flexibilisierung-in-der-gasp/）

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